2020年正在开展的“十四五”发展规划编制以及政府决策咨询调研课题研究是在新冠疫情呈现常态化趋势、国际形势剧烈动荡变化、全球经济衰退大概率、云南省争取全面实现脱贫等不确定因素较大的背景下进行的。因此，有必要让社会了解中国的计划与规划的不同，规划编制过程实质上是民主协商、科学决策的过程，调研研究是决策咨询课题的最核心工作，同时就“十四五”期间在全球经济不确定下的决策咨询研究思考与从事智库研究的人员分享。

一．计划与规划不同

1949年-2000年，中国曾经是根据政府计划调节经济活动的经济运行体制的计划经济国家。1978年改革开放逐步走入市场经济，市场经济是通过市场配置社会资源的经济运行体制。2000年加入WTO之后，加速成为以市场经济为主，计划经济为辅的混合经济运行体制。中国成为市场经济体制国家的重要标志就是由“十一五”之前制定计划到“十二五”以后编制规划。

计划是指办事前所拟定的具体内容、步骤和方法。从时间尺度来说计划侧重于短期，从内容角度来说侧重战术层面，注重执行性和可操作性。

规划是是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考和考量，设计未来整套行动的方案；从时间尺度来说侧重于长远，从内容角度来说侧重战略层面，重指导性或原则性。规划具有综合性、系统性、时间性、预期性、强制性、约束性等特点。

规划的种类按照内容性质分：规划分为国民经济和社会发展规划纲要（总体规划）、产业规划、专项规划、区域规划、空间布局规划等，他们的关系是相辅相成的。按照管辖范围分：国家级、省级、市县级的发展规划。

规划是在对以往经济统计分析和社会调研的基础上，发挥政府政策作用，争取以最佳的市场配置资源方式，来实现经济社会发展目标的一种经济工具。

二．编制规划的过程是民主协商的具体体现

首先，每年中国政府部门都广泛征求各个部委以及政府系统研究机构意见，征集决策咨询研究各类课题，自2015年以来，征集研究项目已经覆盖社会智库和重点企业。同时，中国共产党的研究部门都会广泛征求各个民主党派、工商联等组织以及党委系统研究机构的意见，征集决策咨询研究各类课题，自2017年以来，征集研究项目包括重点智库机构，让民间智库有机会参与独立意见。随着十九届四中决议的落实，中国的民主协商制度已经形成包括各个民主党派、工商联、无党派、宗教组织、社会组织（含社会智库）的政党协商、社会组织协商制度体系，正在完善决策前、决策实施中、决策后的制度化实践。

前期研究为政府决策和规划编制做准备。编制规划要提前做前期研究工作。政府出台政策要做提前决策咨询研究工作。决策咨询课题研究以及编制规划的申报采取公开筛选和委托方式交给有关政府部门和研究研究具体组织开展课题研究工作。

在前期研究的基础上，通过SWOT战略分析方法，提出规划期间的优势与劣势，起草编制规划提纲，根据发展现状、发展环境、编制规划的总体要求、战略目标、战略任务、战略布局、重大工程建设工程、重点项目布局、重点政策措施，提出具有战略性、前瞻性、特色性、可操作性的发展规划，分阶段、分步骤实施的目标，以及实现规划目标任务的主要政策措施等起草形成提纲。根据规划（课题）提纲，组织有关人员按照具体分工起草编制规划，确定完成各项任务所需的人员、资金、设备、技术、原材料等计划。

开展社会调查研究和专家论证是民主协商的具体表现阶段。在调查研究阶段，课题组将对各级政府部门、社会组织、重点企业以及社区进行实地考察，广泛听取不同阶层各种不同意见，吸纳利益相关方的建议意见，组织有关专家不断讨论、修改、完善规划编制的内容，征求委托单位和有关专家对规划提纲意见修改完善规划提纲，召开专家论证会和评审会议，对专家提出的问题进行答辩，等待讨论通过规划编制。这一过程正是社会主义民主协商的具体体现，践行党派参政议政、浓缩社会各界声音、凝聚专家思想智慧，从而保证规划编制和政府决策科学民主的进程。

最后，公示和论证报批是民主协商的法定程序。

三、“十四五”期间在世界经济不确定下的思考

1. 当今世界经济形势的分析与判断

新冠疫情在全球范围的扩散和蔓延造成了巨大恐慌。美股熔断；全球和美国的疫情日益严重，市场对于经济衰退的恐慌更加难以遏制，出现了股市、债市、黄金等全跌的现象。

疫情本身只是一种外在的冲击和变化，它加剧了全球化的分裂和全球经济的衰退。当前全球都处在一个高度不确定的时代。在这个时代，不能再用以往依据某个国家比如美国宏观经济周期或者资本市场的情况对世界经济形势进行研判，也不能简单地按照金融市场如2007年至2008年危机的经验来观察，需要从整个世界经济发展的视角来分析，或许会从中发现一些“确定性”，并寻找出此次疫情为何可能成为世界经济衰退的加速器。

 现阶段世界经济积累着四五十年来的多重矛盾与问题负重前行，当前至少存在两大风险：

第一，国际分工的运行机制出现大问题。从世界经济的宏观视角观察，该问题主要表现为：宏观层面的全球经济规则不再统一；微观层面的价值链或产业链出现“脱钩”的迹象。疫情发生后主要国家之间的合作不但没有得到加强，相互指责、攻击的声音反而不时出现，这些行为不利于弥合全球化的裂痕，很可能造成相反的效果。

第二，在应对危机的政策手段上全球进入了一个“非理性时代”。一些主要国家已经走上了一条僵化的道路：用货币政策取代财政政策，用超级宽松的货币投放缓和危机。在疫情常态化下，全球经济衰退呈现大概率。

2. 期望世界经济短期内复苏非常困难

全球范围内可以被纳入到传统国际分工体系的国家和地区基本上都被吸纳完毕，世界经济竞争系统在平面地理空间上的布局已经完成。

美国通过经济金融化开辟出立体的空间意义上的新竞争系统——高度发达的具有广度与深度的金融市场。对美国而言犹如一枚硬币的两面：对内是经济高度金融化，拥有全球竞争优势的金融服务业，对外则是“美元体系”的全球拓展与运行。

在上述两个因素的共同作用下，自20世纪80年代拉美债务危机开始，所有全球经济危机不再源于生产过剩，而是由货币金融危机引发。

2008年金融危机以来，主要国家基本上都是用“救市”的方式来对经济问题进行金融化处理，借新债还旧债，全球经济的恢复基本上都是依靠宽松的货币政策修整长期存在的问题。

货币政策越来越成为经济政策的主导力量。印钞、货币放水成为自然而然的事情。从全球主要国家央行的表现来看，几乎都是通过货币放水漫灌的方式来压问题——以新债务覆盖旧债务，传统货币政策已几乎没有空间。

3. 应对世界经济形势变化的主要任务

①谋求疫情常态化下的生存。从新冠疫情防控“歼灭战”转向生物安全常态化“持久战”，不可低估无症状感染的潜在危险，输入性防控有可能持续相当长时间。疫苗研制是全球首要任务。

②救助企业稳定民生是各国首选。从与疫情作战转向复工复产，促进经济增长。未来宏观政策的核心应放在稳定就业和全面支持中小企业。

③补齐应急短板成为迫切。经济、社会体制应该更加柔性化、弹性化，疫情基本得到控制后应关注各种社会问题、心理问题和公共管理问题等。航空货运的短板让各国重新看待市场布局。

④巩固产业链供应链是必须。增强与国际社会合作，进一步增进相互信任，开展公共卫生和医疗信息资源共享等合作，同时积极推进新形势下的全球宏观经济政策协调。发展中欧班列集装箱运输为欧洲提供日用商品，也为欧洲出口中国消费品市场提供基础设施保障。

⑤形成各自国内经济循环。千方百计扩大内需，满足人民群众消费升级的需求，形成国内生产、物流、消费的内部循环体系。

4. 应对世界经济形势变化的建议

①加强区域经济合作。以中日韩、中欧、中俄、中国-东盟区域市场为重点，以中国巨大的市场潜力与加工制造能力，确保中国在区域产业链中的地位。

②大力帮助扶持对稳定就业具有重要作用的中小民营企业，努力做到防疫与生产两不误。给受到疫情影响严重的群体、小微企业、社会组织等精准发放财政“补贴”和进一步“免税”等。

③拉动消费应成为今后中国经济政策的重中之重。“新基建”的核心应该是超大城市群的建设，其不仅涉及到交通、通讯等基础设施的建设，还应包括农民工安置、进城落户等相关制度的调整、改革，加快城市化进程扩大内需。特别是解决破产的房地产项目住户办理不动产权证的问题。

④通过与世界各国增进在疫情通报、信息交流、全球公共卫生体系建设等方面的合作，开展全球宏观经济协调，尽力降低疫情对世界经济的伤害。保持战略定力，尽量不与美国发生直接军事冲突。

⑤不贸然采取措施“对冲”美国货币政策或其他宏观经济政策。当前美国的“救市”行动既是在救自己，在某种程度上也是在挽救世界经济，有利于世界各国的经济稳定。